Den 24 januari 2024 antog Europeiska kommissionen ett paket som identifierar fem nya initiativ i syfte att stärka EU:s ekonomiska säkerhet. Grunden till initiativen lades i juni 2023 genom den då meddelade EU-strategin för ekonomisk säkerhet. Strategin syftar huvudsakligen till att minska risker vad avser EU:s handel och investeringar med koppling till tredje land, samt främja EU:s konkurrenskraft och tillväxt.
Riskerna för den ekonomiska säkerheten ska i första hand undersökas på fyra områden: (1) motståndskraften i leveranskedjor (t.ex. energitrygghet), (2) den kritiska infrastrukturens fysiska säkerhet och cybersäkerhet, (3) teknisk säkerhet och teknikläckage samt (4) ekonomiskt tvång eller att ekonomiskt beroende används som vapen.
Strategin för ekonomisk säkerhet och de fem initiativen bör ses i en större kontext i vilken EU intensifierat lagstiftningsverksamheten inom det handelspolitiska området. Under von der Leyen-kommissionen har begreppet strategisk autonomi konkretiserats genom en rad rättsakter, exempelvis förordningarna om instrumentet för internationell upphandling (eng. International Procurement Instrument – IPI), om utländska subventioner (eng. Foreign Subsidies Regulation – FSR) och antitvångsinstrumentet (Anti-Coercion Instrument), som alla har till syfte att stärka EU:s förmåga att agera inom handelspolitiken.
De fem initiativ som nu läggs fram utgörs av
(i) ett förslag till en ny förordning om granskning av utländska direktinvesteringar (eng. foreign direct investments) (”FDI”),
(ii) en vitbok om exportkontroller,
(iii) en vitbok om europeiska investeringar i tredje land (eng. outbound investments),
(iv) ett förslag till en rekommendation från Rådet om forskningssäkerhet och
(v) en vitbok för att utöka stödet för forskning och utveckling som involverar teknologier med potential för dubbel användningsområden.
Det tre första initiativen, som är de av störst regulatoriskt intresse, presenteras kort nedan.
Förslaget om en ny ram för granskning av utländska direktinvesteringar är det mest konkreta av de fem initiativen. Enligt den nuvarande förordningen (2019/452) om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen krävs det inte att medlemsstaterna antar ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar. För närvarande saknar fem medlemsstater ett sådant granskningssystem, nämligen Bulgarien, Cypern, Grekland, Irland och Kroatien – även om lagstiftning är på väg i samtliga fem medlemsstater. Förslaget till en ny FDI-förordning innehåller däremot krav på medlemsstaterna att etablera nationella granskningssystem för utländska investeringar. Det föreslås också ett stärkt samarbete mellan medlemsstaterna och Kommissionen inom ramen för förordningens samarbetsstruktur.
Enligt förslaget måste de nationella granskningsmekanismerna efterleva vissa minimikrav, bland annat rätten att bli hörd innan slutgiltigt beslut fattats samt att investerare och företag som berörs av ett granskningsbeslut ska ha rätt att begära rättslig prövning av beslut som innebär att en utländsk investering ska tillåtas, tillåtas med förbehåll för riskreducerande åtgärder, förbjudas eller avvecklas. I den svenska FDI-lagen överklagas granskningsmyndighetens beslut om förbud och beslut om godkännande med villkor till regeringen. Möjligheten att överklaga regeringens beslut till Högsta förvaltningsdomstolen är begränsad. Den svenska ordningen kan således behöva ändras för att vara förenlig med den föreslagna EU-förordningen.
Därutöver föreslås att medlemsstaterna ska vara skyldiga att granska investeringar inom ett antal områden och dessa investeringar ska även rapporteras av den granskande medlemsstaten till Kommissionen och andra medlemsstater inom ramen för samarbetsstrukturen. Medlemsstaterna kommer att behöva säkerställa att deras nationella granskningssystem, som ett minimum, omfattar:
Investeringar i bolag som är verksamma i sektorerna listade i bilaga II ska emellertid endast anmälas till Kommissionen och övriga medlemsstater om den utländske investeraren:
Medlemsstaterna ska därutöver även rapportera till Kommissionen och andra medlemsstater utländska direktinvesteringar i bolag inom EU där medlemsstaten som investeringen berör inleder en fördjupad granskning enligt nationella granskningsregler.
Genom specificeringen av vilka investeringar som ska rapporteras till Kommissionen begränsas i praktiken de investeringar som omfattas av rapporteringsskyldighet i jämförelse med nuvarande förordning. Dock får medlemsstater under vissa förutsättningar även rapportera investeringar som inte omfattas av rapporteringsskyldigheten.
En viktig nyhet i förslaget är att definitionen av utländska investerare även ska omfatta investerare från tredje land (utanför EU) som genom ett kontrollerat bolag inom EU investerar i ett målbolag inom EU. Ändringen har sin grund i EU-domstolens dom i C-106/22 Xella, där Domstolen konstaterade att denna situation inte omfattas av den nuvarande förordningen och därför måste bedömas under EUF-fördragets regler rörande den fria etableringsrätten och fri rörlighet för kapital. Det kan noteras att svenska granskningssystemet redan omfattar denna typ av indirekta investeringar.
En annan nyhet är att nyetableringsinvesteringar faller inom förordningens tillämpningsområde, om den berörda medlemsstaten anser dem relevanta vid granskningen av utländska direktinvesteringar. Detta är redan fallet enligt den svenska FDI-lagen.
När en investering är föremål för anmälningsplikt i flera medlemsstater kräver den föreslagna förordningen att investeraren anmäler transaktionen i de berörda medlemsstaterna under samma dag, något som givetvis kommer att ha stor betydelse för koordinering och planering av transaktioner.
Enligt den förslagna nya förordningen ska dessutom medlemsstaterna, liksom Kommissionen, ha möjlighet att inom ramen för samarbetsstrukturen inleda ett förfarande på eget initiativ inom 15 månader från en utländsk investerings fullbordande i en annan medlemsstat, om investeringen inte anmälts till samarbetsstrukturen.
Medlemsstaternas skyldighet att ta hänsyn till andra medlemsstaters och Kommissionens synpunkter föreslås också utökas genom att begreppet ”i vederbörlig utsträckning” byts ut mot ”största möjliga hänsyn” (eng. ”utmost consideration”) vad avser i vilken utsträckning en granskande medlemsstat ska beakta synpunkter från andra medlemsstater och Kommissionen enligt artikel 7.7 i nuvarande förordning 2019/452. Om synpunkter på en investering inkommer till den granskande medlemsstaten ska den bjuda in till ett möte för att diskutera andra medlemsstaters och Kommissionens kommenterar – en skyldighet som riskerar att förlänga granskningsprocessen.
Vitboken om exportkontroller syftar till att åtgärda vad som uppfattas som luckor under den rådande exportkontrollregimen i EU. Kommissionen förslår att omfattningen av EU:s exportkontrollregim vidgas, särskilt vad gäller produkter med dubbla användningsområden. Förslaget innebär att kontrollförteckningen över exporttillståndspliktiga produkter ska gå utöver de produkter som inkluderats i de multilaterala (internationella) exportkontrollregimerna eftersom en utvidgning av dessa regimer blockerats av vissa stater, såsom Ryssland.
Kommissionen föreslår även att ett forum för politisk samordning ska inrättas och aviserar en rekommendation om en mekanism för bättre samordning av medlemsstaternas nationella exportkontrollåtgärder. Därutöver vill Kommissionen förbättra koordineringen av medlemsstaternas nationella exportkontrollistor genom att rekommendera medlemsstaterna att frivilligt anmäla tillägg till listorna innan de antas och möjliggöra för andra medlemsstater och Kommissionen att inkomma med synpunkter på tilläggen.
I denna vitbok anger kommissionen att man avser att undersöka framtagandet av en ram för europeiska investeringar i tredje land, s.k. utgående investeringar. Avsaknaden av ett regelverk för utgående investeringar anses riskera att undergräva effektiviteten av de befintliga regleringarna av utländska direktinvesteringar och produkter med dubbla användningsområden. Man menar att det finns en ökande oro när det gäller utgående investeringar i ett begränsat antal avancerade tekniker, som skulle kunna stärka den militära kapaciteten och underrättelsekapaciteten hos aktörer som kan använda dessa kapaciteter mot EU eller undergräva internationell fred och säkerhet.
Kommissionens förslag om en ny FDI-förordning genomgår i skrivande stund en återkopplingsperiod där allmänheten kan inkomma med kommentarer och som avslutas 29 april. Därefter följer det ordinarie lagstiftningsförfarandet, dvs. att förslaget ska godkännas av Europaparlamentet och Rådet. Med anledning av Europaparlamentsvalet i juni förväntas lagstiftningsprocess dra ut på tiden. Väl antagen avses förordningen träda ikraft 15 månader efter publicering. I nuläget förväntas förordningen tidigast träda ikraft under 2026.
Angående exportkontroller har Kommissionen för avsikt att i sommar anta en rekommendation om en förbättrad samordning av nationella kontrollföreteckningar före antagande av nationella kontroller. Under initiativet kommer dessutom den sedan tidigare planerade utvärderingen av den nuvarande PDA-förordningen tidigareläggs till det första kvartalet 2025 till följd av de omfattande omvärldsförändringar som ägt rum sedan förordningens ikraftträdande 2021.
Processen för framtagandet av ramen för utgående investeringar kommer att innefatta en stegvis analys av potentiella risker kopplade till utgående investeringar och föregås av en offentlig konsultation som pågår fram till 17 april 2024, för att sedan följas av en period av granskning av utgående investeringar på nationell nivå fram till sommaren 2025. Slutligen ska under hösten 2025 en bedömning av behovet av lagstiftningsförslag göras.
Det försämrade geopolitiska läget kräver att EU omvärderar tidigare antagna strategier och identifierar nya åtgärder. Strategin för ekonomisk säkerhet är ett steg i denna riktning – samtidigt som den också syftar till att skapa större enhetlighet i redan existerande regelverk.
De fem initiativen har generellt tagits emot positivt, men har också kritiserats. Vissa experter menar att hänsyn inte tagits till de negativa effekter de kan få på företagen i det korta perspektivet, bl.a. ur kostnadssynpunkt, exempelvis genom att exportkontrollerna blir mer komplexa. Andra anser att man inte gått tillräckligt långt i harmoniseringen och att det krävs en tuffare europeisk linje.
Den föreslagna nya FDI-förordningen innehåller förslag som harmoniserar medlemsstaternas granskningssystem, vilket skulle göra det enklare att koordinera investeringar som anmäls i flera medlemsstater. Detta blir extra viktigt när sådana anmälningar ska göras samma dag. Harmoniseringarna är dock begränsade, vilket innebär att det även efter ett eventuellt antagande kommer att kvarstå stora skillnader mellan de olika nationella granskningssystemen, vilket delvis finner sin förklaring i begränsningarna i EU:s behörighet på området. Samtidigt kan det noteras att vissa av ändringarna i förhållande till den nuvarande FDI-förordningen riskerar att dra ut på granskningsprocesserna.
