Den största förändringen är att lagstiftningen presenteras i form av en enda rättsakt, i stället för de tre nuvarande, och att det sker i form av en förordning, vilket innebär att den inte behöver implementeras i medlemsstaternas nationella lagstiftning, utan kommer att vara direkt tillämplig. Förordningen ska således ersätta de tre nu gällande upphandlingsdirektiven från 2014, det klassiska direktivet (2014/24), försörjningsdirektivet (2014/25) och koncessionsdirektivet (2014/23).
Genom förordningsformen avser Kommissionen att skapa ett närmast fullt harmoniserat regelverk över hela EU i syfte att stärka den inre marknaden och främja konkurrenskraften inom EU, och därmed även gentemot tredje länder.
Förslaget föreslår införandet av en gemensam digital plattform för all offentlig upphandling inom EU. Detta syftar till att underlätta för företag att lämna anbud och delta i upphandlingsförfaranden i hela EU. Företag ska endast behöva fylla i information och inkomma med dokumentation vid ett tillfälle. Genom att skapa ett gemensamt system för alla EU-länder och genom att sänka de logistiska trösklarna för anbudsgivande vill Kommissionen stärka incitamenten för företagen att delta i förfaranden över nationsgränserna inom EU.
Plattformen är även tänkt att fungera som ett verktyg för tillsyn och uppföljning, där data ska kunna delas sömlöst mellan medlemsstaterna. Att plattformen kommer användas som tillsynsplattform även efter kontraktsutdelning menar Kommissionen ytterligare effektiviserar systemet för offentliga upphandlingar. Kommissionen förväntar sig att den digitala plattformen kommer leda till ett ökat antal anbud i olika upphandlingsförfaranden och att den inre marknadens konkurrenskraft därmed maximeras.
Det nya förslaget innehåller tre huvudsakliga upphandlingsförfaranden – ett öppet, ett dynamiskt och ett innovationsförfarande.
Det öppna förfarandet är tänkt att vara standardförfarandet och syftar till att vara ett flexibelt förfarande med möjlighet för den upphandlande myndigheten att förhandla med anbudsgivarna. Den upphandlande myndigheten kan även välja huruvida urvalskriterier ska tillämpas eller inte. Samtidigt förbjuds oproportionerliga omsättningskrav och möjligheten att kräva tidigare erfarenhet från just den offentliga sektorn begränsas. Dessa regler är exempel på åtgärder i det nya förslaget som ska sänka trösklarna för små och medelstora företag.
Det dynamiska förfarandet har utformats för att ge upphandlande myndigheter ett lättanvänt och flexibelt verktyg för att upphandla återkommande standardvaror och -tjänster från en på förhand uppbyggd leverantörsbas. Förfarandet är öppet för anslutning löpande via en elektronisk behörighetstjänst. När ett konkret behov uppstår bjuds de anslutna aktörerna in att lämna anbud eller förhandla om det specifika kontraktet, och om antalet intresserade överstiger fem kan myndigheten begränsa urvalet genom slumpmässig algoritmisk lottning eller, vid förfaranden med urvalskriterier, på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier. Förfarandet ersätter det nuvarande dynamiska inköpssystemet med en förenklad anslutningsprocess genom den digitala plattformen, i syfte att minska den administrativa bördan och, återigen, för att underlätta deltagande för små och medelstora företag.
Den tredje och sista formen av förfarande är det så kallade innovationsförfarandet, som möjliggör för upphandlande myndigheter att formulera en bredare samhällsutmaning snarare än en fast teknisk specifikation. Leverantörer bjuds in att utveckla lösningar som möter detta behov, och om en leverantör lyckas kan myndigheten välja att köpa produkten eller tjänsten direkt från denne utan att genomföra en ny upphandling. Vid ett sådant förfarande behåller anbudsgivaren som huvudregel äganderätten till de immateriella rättigheter som uppkommer under förfarandet och under fullgörandet av kontraktet.
Utöver dessa tre huvudsakliga förfaranden behåller förordningen även en möjlighet till direkttilldelning under strikt definierade förhållanden. Förfarandet är tillgängligt när konkurrens objektivt sett anses saknas, i fall av nödsituation eller yttersta brådska, eller för vissa tjänstekategorier, inklusive catering och livsmedelsrelaterade tjänster, där intresset av gränsöverskridande handel mellan EU:s medlemsstater är begränsat. När villkoren i förordningen är uppfyllda, kan upphandlande myndigheter tilldela ett kontrakt genom att begära ett anbud direkt från en eller flera aktörer, utan konkurrensutsättning och utan att kontraktet föregåtts av ett offentliggörande. Dock måste en offentlig sammanfattning av resultatet publiceras efter tilldelningen.
En annan nyhet är att kvaliteten på det som upphandlas ska ges större vikt. För att säkerställa detta införs en modell som kallas BPQR – best price-quality ratio, eller bästa förhållandet mellan pris och kvalitet – som blir standardmetoden för tilldelning av kontrakt. Kvalitetskriterier ska utgöra minst 30 % av den övergripande bedömningen. För arbetsintensiva kontrakt ska kvaliteten utgöra minst 50 % av bedömningen. Tilldelning enbart baserat på pris är inte helt förbjudet, men upphandlande myndigheter som avviker från BPQR måste förklara hur kvaliteten annars säkerställs, vilket gör att priskonkurrens blir ett undantag snarare än en regel.
Kvalitet definieras brett och kan omfatta tekniska aspekter, miljömässiga och sociala faktorer, innovation, säkerhet, resiliens samt kvalifikationer och erfarenhet hos den personal som ska utföra kontraktet.
Enligt Kommissionen är avsikten med att kvalitet ska väga tyngre vid tilldelning av kontrakt, att offentlig upphandling ska ge bredare miljömässiga, sociala och säkerhetsmässiga fördelar – i linje med EU:s strategiska mål. Modellen förväntas också medföra fördelar för EU-företag, då dessa ofta håller hög kvalitet enligt uppställd definition.
Förutom att den nyss nämnda betoningen på kvalitet väntas ge fördelar till EU-företag, innehåller förslaget en möjlighet för upphandlande myndigheter att välja bort ekonomiska aktörer från icke-EU-länder, eller länder som EU inte har relevanta handelsavtal med. Förslaget gör en uppdelning mellan så kallade täckta och icke-täckta ekonomiska aktörer, där täckta aktörer är från EU-länder, länder som har anslutit sig till WTO-avtalet om offentlig upphandling (GPA – Government Procurement Agreement) eller länder med frihandelsavtal med EU som omfattar ömsesidig rätt att delta i offentliga upphandlingar inom den aktuella sektorn.
Konkret innebär detta att en upphandlande myndighet kan begränsa anbudsdeltagandet till endast täckta aktörer, bevilja prisreduktioner eller extra tilldelningspoäng till täckta aktörer, eller avslå anbud där innehållet från täckta länder understiger 50 % av det uppskattade kontraktsvärdet. Sådana åtgärder måste dock anges i förväg och kan inte tillkomma efter att anbuden getts in. Dessutom föreslås att Kommissionen genom delegerade akter dels ska kunna kräva att upphandlande myndigheter tillämpar preferensåtgärderna mot icke-täckta aktörer när detta ligger i unionens intresse, dels ska kunna frånta aktörer från vissa tredjeländer deras status av täckta ekonomiska aktörer om dessa inte beviljar unionsaktörer det marknadstillträde det har åtagit sig att ge.
Den föreslagna förordningen utvidgar systemet för uteslutningsgrunder avsevärt och drar en skarp gräns mellan obligatoriska och fakultativa grunder. Förteckningen över obligatoriska grunder, det vill säga grunder som innebär att ett företag som brutit mot den aktuella lagstiftningen ska uteslutas från upphandlingsförfarandet, utvidgas från sju till elva kategorier. De fyra nya kategorierna är miljöbrott, brott som rör överträdelse av unionens restriktiva åtgärder, bedräglig användning av icke-kontanta betalningsinstrument samt sexuella övergrepp och utnyttjande av barn.
Den kanske mest ingripande förändringen är dock att möjligheten till självsanering – det vill säga möjligheten för ett företag att vidta åtgärder för att "städa upp" efter en överträdelse och på så vis undvika uteslutning – avskaffas helt för de obligatoriska grunderna. [Enligt den föreslagna förordningen är möjligheten till självsanering begränsad till enbart de fakultativa grunderna.] En aktör som dömts för ett brott som innebär obligatorisk uteslutning, utesluts alltså oavsett eventuella avhjälpande åtgärder.
Även de fakultativa grunderna utvidgas. Två nya kategorier införs: otillräcklig tillförlitlighet för att utesluta risker för unionens eller en medlemsstats säkerhets- eller allmänna säkerhetsintressen, samt mottagande av utländska subventioner som snedvrider den inre marknaden, om detta fastställts genom en genomförandeakt från Kommissionen. För de fakultativa grunderna förblir självsanering en möjlighet och medlemsstaterna kan utse en nationell myndighet att bedöma om de framlagda bevisen är tillräckliga.
Sist men inte minst föreslås regelverket kring säkerhet i offentlig upphandling byggas ut. Förslaget inför ett särskilt kapitel dedikerat till säkerhet, resiliens och cybersäkerhet som ger upphandlande myndigheter betydligt större möjligheter att beakta säkerhetsaspekter i varje skede av upphandlingen. Upphandlande myndigheter ges också rätt att avbryta eller säga upp kontrakt under pågående genomförande på säkerhetsgrunder, liksom att utesluta aktörer under kontraktsperioden.
För teknikföretag är den viktigaste förändringen att uppmärksamma den obligatoriska uteslutningen av leverantörer som klassificerats som högriskaktörer under den kommande cybersäkerhetsakten 2 (CSA2) avseende IKT-komponenter (informations- och kommunikationsteknologikomponenter). Sådan uteslutning gäller utan möjlighet till självsanering och träder i kraft automatiskt vid en klassificering enligt cybersäkerhetsakten. Upphandlande myndigheter saknar således i detta avseende utrymme för egen bedömning gällande berörda anbudsgivare.
Förslaget till en ny förordning om offentlig upphandling är sammanfattningsvis ett ambitiöst förslag som ser ut att ändra villkoren i grunden – för både upphandlande myndigheter och anbudsgivande företag.
Att lagstiftningsakten föreslås ta formen av förordning har väckt starka reaktioner och redan innan förslaget hade presenterats officiellt ska det ha kritiserats av 17 medlemsländer, bland annat Sverige, plus Norge, i ett inofficiellt dokument. Kritiken ska främst ha handlat om att reglerna för offentlig upphandling är djupt förankrade i de nationella systemen och att en förordning därmed skulle rubba balansen mellan EU-harmonisering och nationell flexibilitet. Dessutom menar medlemsstaterna att en förordning på området skulle undergräva subsidiaritetsprincipen.
Det kan dock noteras att det faktum att lagstiftningen presenteras i form av en förordning är i linje med Kommissionens övergripande ambition om att förhindra överreglering (s.k. gold plating). Så sent som i sitt linjetal den 16 september 2026 framhöll EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen den skada som nationell överreglering leder till på unionsmarknaden och hon underströk behovet av förenklade regler som gäller för alla medlemsstater. Förordningsformen kommer med stor sannolikhet bli föremål för mycket diskussion under lagstiftningsförfarandet.
Förutom den initiala kritiken från medlemsstaterna rörande valet att föreslå en förordning har det varit relativt tyst från medlemsstaterna sedan förslaget presenterades. Reaktionerna i övrigt har också, än så länge, varit relativt milda i förhållande till dimensionen på förslaget. Följande reaktioner kan dock noteras.
Begreppet ”europeisk preferens” har kommenterats av bland annat EES-staterna, vilka har uttryckt att det måste klargöras att även Norge, Liechtenstein och Island inkluderas i begreppet och att inte bara EU:s 27 medlemsstater omfattas. Frågan om europeisk preferens och dess definition, som ju även berör förslaget till Industrial Accelerator Act, kan också väntas leda till hårda förhandlingar i Europaparlamentet och Rådet samt mellan dessa två och Kommissionen.
Därtill har BusinessEurope ställt sig positivt till den digitalisering och förenkling som reformen innebär, men ifrågasätter lämpligheten av en upphandlingslagstiftning med sekundära ändamål - att använda upphandling som ett medel för en politisk ambition. De menar att förslaget är för politiskt ambitiöst och att det görs försök att lösa samtliga av EU:s strategiska utmaningar, vilket i stället riskerar att minska konkurrensen på marknaden och öka de administrativa bördorna.
Svenskt Näringsliv framhåller att de delar av förslaget som innebär större möjlighet till dialog och förhandling, lägre trösklar för mindre företag och betoningen på kvalitet framför lägsta pris är positiva för näringslivet. Samtidigt betonar de att förslaget är i ett tidigt stadie och att det återstår att se hur lagstiftningen utformas samt huruvida det i praktiken kommer uppstå administrativa svårigheter för företagen, som ett resultat av de föreslagna reformerna.
Det presenterade förslaget befinner sig fortfarande i ett tidigt skede och det är långt kvar tills den föreslagna förordningen kommer att tillämpas i medlemsstaterna. Förslaget ska nu beredas i Rådet och Europaparlamentet genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet och enligt den antagna tidsplan som Rådet, Parlamentet och Kommissionen enats om, ”One Europe, One Market Roadmap”, är målet att Rådet och Europaparlamentet ska nå en preliminär överenskommelse om texten senast i slutet av 2027. Jämförelsevis tog de tidigare lagstiftningsprocesserna för de nu gällande direktiven på området cirka två år från förslag till ikraftträdande.
Oavsett när förslaget behandlas i Rådet och Europaparlamentet och i trilogen, där det kan väntas bli omfattande diskussioner, är det dessutom inskrivet i förslaget att lagstiftningen inte blir tillämplig i medlemsstaterna förrän två år efter ikraftträdandet. Enligt Kommissionens tidsplan kommer den nya lagstiftningen därmed att börja tillämpas först runt årsskiftet 2029–2030. Det finns dock god anledning att bekanta sig med den föreslagna förordningen redan nu, eftersom den förväntas förändra europeisk offentlig upphandling i grunden.
